09 March 2018

Remissyttrande över Förordning om ändring av förordningen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen

Publiecrad i Förnybara lösningar, Hållbarhet
Remissyttrande över Förordning om ändring av förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen - M2018/00348/ NESTE
 
Neste har lämnat följande synpunkter på rubricerade remiss:
 
Sammanfattning
  • Neste anser att det är mycket olyckligt att regeringen medvetet vill införa ett regelverk som innebär att PFAD, som är en oönskad förorening för livsmedelsindustri ersätts av palmolja som kan användas som livsmedel. Det finns en kraftig och ökande efterfrågan på ätlig palmolja från livsmedelsindustrin, medan PFAD är en förorening som producenterna försöker minska uppkomsten av. Till skillnad från ätlig palmolja driver inte PFAD expansionen av palmoljeproduktion.
  • Det är olyckligt om aktörer som varit föregångare i övergången till förnybara drivmedel tvingas återgå till att köra på fossila bränslen.
  • Neste anser att vägen framåt går via ökad transparens och spårbarhet för restprodukter. Genom Nestes initiativ för full spårbarhet för PFAD till 2020 kan upp till 50 procent av den globala palmoljemarknaden bli spårbar.
  • Gränsen 40% som ämnets värde i förhållandet till huvudprodukt är mycket låg och motverkar utvecklingen mot en cirkulär ekonomi. Att effektivt utnyttja befintliga resurser skapar ett värde för restprodukter och avfall. Få av dagens restprodukter klarar av gränsen på 40%, och dessutom försvårar gränsen möjligheterna att utnyttja framtida potentiella råvaror för HVO-produktion och även andra teknologier.
  • Bedömningen kommer att få oönskade konsekvenser. Om en restprodukt blir eftertraktad och värdet på den stiger så pass mycket per enhet att den anses vara en slutprodukt, kan det hämma efterfrågan på produkten så att dess ekonomiska värde återigen minskar och slutprodukten förvandlas till en restprodukt igen.
  • Om ett ”ekonomiskt test” skall införas, anser Neste att man bör utgå från ämnets utfall i mängd multiplicerat med ämnets marknadsvärde i förhållande till huvudproduktens mängd multiplicerat med dess marknadsvärde. Detta synsätt är förenligt med ILUC-direktivets definition av “restprodukt från bearbetning” samt rimligt ur ett nationalekonomiskt perspektiv.
  • Neste delar bedömningen i konsekvensanalysen att förslaget kan bidra till ökade drivmedelspriser. Detta gäller inte bara låginblandad diesel utan även ren HVO. 
  • Råvarutillgången till den svenska marknaden påverkas även av en globalt ökad efterfrågan på biodrivmedel och av EU:s uppdaterade förnybarhetsdirektiv. Nestes bedömning är att skogsbaserade råvaror kommer att spela en allt viktigare roll, men de räcker inte till för att möta efterfrågan. Idag  existerar, enligt Neste’s information, inga kommersiella anläggningar som producerar biokomponenter från lignocellulosa eller lignin som ersätter fossil diesel.
  • Enligt ett utlåtande från advokatbyrån Hammarskiöld & Co är införandet av ytterligare kriterier utöver EU:s förnybartdirektiv, som leder till en snävare inriktning av begreppet ”restprodukt”, oförenligt med europeisk rätt.

Synpunkter på ändring av förordningen samt konsekvensanalys

1. Fel väg att ersätta en restprodukt med palmolja

I den konsekvensanalys som regeringen utfört konstateras att den föreslagna förändringen av förordningen om hållbarhetskriterier i praktiken kommer att innebära att restprodukterna PFAD och teknisk majsolja (TCO) försvinner från marknaden som råvaror i förnybar diesel (HVO). PFAD stod för 23 procent av den totala volymen HVO som användes i Sverige 2016, och förväntas ha ökat till 40–50 procent under 2017, en bedömning som delas av Neste. Mängden teknisk majsolja har kraftigt underskattats i redovisningen av råvaror till HVO under 2016. Den har felaktigt rapporterats under fel rubrik som vegetabilisk avfallsolja och var i praktiken ca den dubbla volymen än de volymer som gav de 4% som angavs i officiell statistik.
 
I konsekvensanalysen görs bedömningen att PFAD ”främst kommer att ersättas av palmolja, då det på nuvarande marknad är den råvara som finns i tillräckliga volymer till lägst pris” och att förslaget på kort sikt kommer att ”leda till en brist på HVO som inte kommer ifrån palmolja”.
 
Neste anser att det är mycket olyckligt att regeringen medvetet vill införa ett regelverk som innebär att PFAD, som för palmoljeindustrin är en oönskad förorening, ersätts av palmolja som kan användas som livsmedel. Det finns en kraftig och ökande efterfrågan på ätlig palmolja från livsmedelsindustrin, medan PFAD är en förorening som producenterna försöker minska uppkomsten av. Till skillnad från ätlig palmolja driver inte PFAD expansion av palmoljeproduktion.
 
Om regeringen inför förordningen enligt liggande förslag, kan det enligt konsekvensanalysen leda till att PFAD och TCO ersätts av palmolja. Det innebär i så fall en växande efterfrågan av palmolja, vilket motverkar hela syftet med omklassifieringen.
 
Enligt konsekvensanalysen kan bristen på HVO även leda till att slutförbrukare, såsom åkerier och bussbolag, måste återgå till fossila bränslen. Neste anser att det vore olyckligt om aktörer som varit föregångare i omställningen från fossila till förnybara drivmedel nu tvingas återgå till att köra på fossila bränslen.
 
Neste är väl medveten om hållbarhetsdiskussionen kring PFAD, men anser att vägen framåt går genom ökad hållbarhet, transparens och spårbarhet, inte administrativa begränsningar eller förbud att använda specifika råvaror. Nestes målsättning är att PFAD skall vara fullt spårbar hela vägen tillbaka till plantage senast år 2020. Detta initiativ kommer att bidra till förbättrad spårbarhet, och skapar därmed förutsättningar för en mer hållbar palmoljeindustri. Neste bedömer att upp till 50% av den globala palmoljemarknaden kan komma att bli spårbar tack vare spårbarhetsinitiativet för PFAD. Det här visar hur stort inflytande man har genom att aktivt påverka marknaden. 

 

2. Bristande logik i och oförutsägbara konsekvenser av förordningens ”ekonomiska test”

Enligt den föreslagna ändringen av förordningen om hållbarhetskriterier skall ett ämne anses vara en slutprodukt, eller huvudsyftet med processen, om den har haft ett genomsnittligt försäljningspris per kilo som överstiger 40 procent av försäljningspriset per kilo av det ämne som processen normalt är optimerad för.
 
Neste anser att en bred bas av hållbara råvaror är helt avgörande för att klara den framtida efterfrågan på HVO. Gränsen 40% är mycket låg och motverkar utvecklingen mot en cirkulär ekonomi. Att effektivt utnyttja befintliga resurser skapar ett värde för restprodukter och avfall. Få av dagens restprodukter klarar av gränsen på 40%, och dessutom försvårar gränsen möjligheterna att utnyttja framtida potentiella råvaror för HVO-produktion.  Det är oklart hur många framtida restprodukter som riskerar att fångas av denna formulering, vilket skapar osäkerhet på lång sikt. Även regeringen uppmärksammar denna risk i konsekvensanalysen. EU:s begränsning av grödebaserade biodrivmedel gör det än mer angeläget att öppna för nya råvaror som kanske kunde betraktats som restprodukter men som genom denna formulering eventuellt kan komma att uteslutas. 
 
Bedömningen kommer även att få andra oönskade konsekvenser, vilket också framgår i en rapport från det nationalekonomiska konsultföretaget Copenhagen Economics (se bilaga 1). Om en restprodukt blir eftertraktad och värdet på den stiger så pass mycket per enhet att den anses vara en slutprodukt, kan det hämma efterfrågan på produkten så att dess ekonomiska värde återigen minskar och slutprodukten förvandlas till en restprodukt igen.
 
PFAD uppstår när palmoljefrukter härsknar och utgör 4–5 procent av den volym råpalmolja som raffineras för livsmedelsindustrins behov. Det finns inget samband mellan ökat pris på PFAD och ökade produktionsvolymer, vilket också stöds av den analys av marknadsdata som Copenhagen Economics genomfört (se bilaga 1). Det som främst påverkar uppkomsten av PFAD är mängden nederbörd, eftersom fuktigt väder gör att palmoljefrukter ruttnar fortare. Eftersom ämnet är en oönskad förorening behandlar både raffinaderiägare och investerare PFAD som en restprodukt. Klart är också att PFAD är en restprodukt enligt EU:s ILUC-direktivs definition av restprodukt från bearbetning, d.v.s. ”ett ämne som inte är den eller de slutprodukter som produktionsprocessen direkt söker att producera; den är inte huvudsyftet med produktionsprocessen och processen har inte avsiktligt ändrats för att producera den.” 
 
Om ett ”ekonomiskt test” skall införas, anser Neste att man bör utgå från ämnets utfall i mängd multiplicerat med ämnets marknadsvärde i förhållande till huvudproduktens mängd multiplicerat med dess marknadsvärde. Detta synsätt är förenligt med ILUC-direktivets definition av “restprodukt från bearbetning” samt rimligt ur ett nationalekonomiskt perspektiv.
 
Enligt två tidigare utlåtanden från advokatbyrån Hammarskiöld & Co innebär införandet av ytterligare kriterier utöver EU:s förnybartdirektiv att man gör en snävare tolkning av begreppet ”restprodukt”, vilket är oförenligt med europeisk rätt .

 

3. Konsekvensanalysen förutspår högre pumppriser på drivmedel

Enligt konsekvensanalysen är den sammantagna bedömningen att förslaget kan bidra till ökade drivmedelspriser åtminstone på kort sikt. Om reduktionsplikten inte kan uppfyllas på grund av brist på förnybara drivmedel måste drivmedelsbolagen betala en reduktionspliktsavgift. Om inget biodrivmedel alls blandas i fossil diesel skulle det innebära en maximal pumpprisökning på ca 1,3 kr per liter. Konsekvensanalysen fastställer även att prisökningen kan komma att begränsas genom att plikten uppfylls med HVO från palmolja.
 
Konsekvensen av föreslagna förändringar riskerar att innebära höjda kostnader för marknaden utan att medföra några direkta positiva miljöeffekter för de aktörer som redan ställt om till förnybara drivmedel. Neste delar bedömningen att drivmedelspriser kan komma att öka. Detta gäller inte bara låginblandad diesel utan även ren HVO.

 

4. En bred råvarubas behövs även på lång sikt 

I konsekvensanalysen bedöms att brist på HVO och ökade drivmedelspriser inte utgör något hinder för Sveriges klimatmål till 2030, då det på längre sikt förväntas tillkomma produktion från nya råvaror. Det är dock värt att notera att råvarutillgången för den svenska marknaden även påverkas av en globalt ökad efterfrågan på biodrivmedel. Det här gäller inte minst utvecklingen i Norden där både Norge och Finland, liksom Sverige, har höga ambitioner för andelen förnybara drivmedel till 2030. Samtidigt riskerar förslaget till EU:s uppdaterade förnybarhetsdirektiv att begränsa användningen av grödebaserade drivmedel, animaliskt fett och använd matolja från och med 2021. Konsekvensanalysen förbiser därmed den allmänna utvecklingen av bioekonomin som helhet.
 
Det är även värt att lyfta fram utmaningar med Annex IX som publicerades i direktivet 2015/1513/EU, det s.k. ILUC-direktivet. Skrivningen i förordningen, avsnitt 3b§, gör att oavsett vad priset är så kommer råvaror under punkterna e, f och h-o anses utgöra restprodukter. Det finns många fler ämnen på denna lista och det är oklart på vilka grunder detta urval har gjorts och varför vissa har exkluderats. Det saknas ett resonemang varför vissa exkluderats. Det hade underlättat förståelsen för hur Sverige i framtiden kommer att resonera kring klassificering av restprodukter. Det kan påpekas att Förnybartdirektivet inte är slutförhandlat och att denna förordning därmed hänvisar till en halvfärdig lagstiftning. Detta skapar en osäkerhet kring den framtida användningen. Parlamentet har i sin förhandlingsposition inför trialogdiskussionerna fört fram att de önskar att EU-Kommissionen skall ha rätt att lägga till och ta bort ämnen från den nämnda bilagan, Annex IX. I det fall till exempel tallolja tas bort från Annex IX kommer den att falla in under ramen för denna förordning och därmed inte kunna användas som råvara.
 
Skogsbaserade råvaror kommer att spela en allt viktigare roll, men de räcker inte till för att möta efterfrågan. Enligt Energimyndigheten utgör den enda skogsbaserade råvaran på marknaden, d.v.s. tallolja, endast 7 procent av den HVO som användes i Sverige under 2016. De globala volymerna av tallolja är begränsade och i stor utsträckning redan utnyttjade (se t.ex. utredningen av Fraunhofer Umsicht).
 
Utmaningen med framtida skogsbaserade råvaror, såsom lignocellulosa och lignin, är att teknologin inte har varit kostnadseffektiv. Idag existerar, enligt Nestes information, inga kommersiella anläggningar som producerar biokomponenter från lignocellulosa eller lignin som skulle kunna ersätta fossil diesel.
 
Nestes bedömning är att utmaningarna troligen kan överkommas på sikt, men att skogsbaserade drivmedel inte kommer att bli kommersiellt gångbara eller tillgängliga förrän om uppskattningsvis 3–5 år. Även då är det osannolikt att produktionen skulle vara tillräcklig för att nå klimatmålet till 2030.
 
För mer information:
Carl Nyberg, Verkställande direktör Neste AB, tel +358 50 458 4274, carl.nyberg(at)neste.com
Ilkka Räsänen, Director, Public Affairs, Neste, tel +358 50 458 5123, ilkka.j.rasanen(at)neste.com